33

Metodická pomůcka pro zjištění úrovně nastavení vnitřního kontrolního systému
v oblasti státního rozpočtu

Čj. 11/31 438/2006-115

Referent: Ing. Dana Hůrková, CSc., tel.: 257 044 296
Ing. Vladimír Dočkal, tel.: 257 042 516

Ministerstvo financí, sekce 06, odbor Státní rozpočet vydává "Metodickou pomůcku pro zjištění úrovně nastavení vnitřního kontrolního systému v oblasti státního rozpočtu".

Cílem pomůcky je zjistit přiměřenost a účelnost nastavení vnitřního kontrolního systému u správců kapitol státního rozpočtu, organizačních složek státu a příspěvkových organizací v působnosti správců kapitol státního rozpočtu.

Metodická pomůcka má doporučující charakter.

I. náměstek ministra financí:
Ing. Eduard Janota, v. r.

Metodická pomůcka pro zjištění úrovně nastavení
vnitřního kontrolního systému v oblasti státního rozpočtu

Ministerstvo financí, skupina 061 - Správa státního rozpočtu, odbor 11 - Státní rozpočet vydává na základě § 7 odst. 1 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů, metodickou pomůcku pro zjištění úrovně nastavení vnitřního kontrolního systému v oblasti státního rozpočtu.

Květen 2006

Úvod

1. Obecná definice
1.1 Definice vnitřního kontrolního systému
1.2 Prvky vnitřního kontrolního systému

2. Základní principy práce kontrolujícího
2.1 Princip integrity
2.2 Princip objektivity
2.3 Princip důvěrnosti
2.4 Princip kompetentnosti

3. Postupy kontrolujícího
3.1 Prověření vnitřního kontrolního systému
3.2 Hodnocení vnitřního kontrolního systému

4. Fáze kontroly
4.1 Příprava kontroly
4.2 Realizace kontroly

5. Právní rámec

6. Přílohy

7. Literatura

Úvod

Metodická pomůcka pro zjištění úrovně nastavení vnitřního kontrolního systému je určena pro zaměstnance, kteří se zabývají kontrolou v oblasti státního rozpočtu (dále jen kontrolující). Jejím hlavním cílem je pomoci výše uvedeným "kontrolujícím" prověřit přiměřenost a účelnost nastaveného vnitřního kontrolního systému u správců kapitol státního rozpočtu, organizačních složek státu a příspěvkových organizací v působnosti správců kapitol státního rozpočtu (dále jen organizace) ve smyslu § 8, 11 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (dále jen zákon o finanční kontrole) a vyhlášky č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon o finanční kontrole. Jinými slovy to znamená, že má "kontrolujícím" pomoci odpovědět na otázky, zda u správců kapitol státního rozpočtu, v organizačních složkách státu a příspěvkových organizacích jsou vytvořeny podmínky pro jejich hospodárný, efektivní a účelný výkon , zda vnitřní kontrolní systém je způsobilý včas zjišovat, vyhodnocovat a minimalizovat provozní, finanční, právní a jiná rizika vznikající v souvislosti s plněním schválených záměrů a cílů, a zda vnitřní kontrolní systém zahrnuje postupy pro včasné podávání informací vedoucím zaměstnancům na jednotlivých úrovních řízení o výskytu závažných nedostatků a o přijímaných a plněných opatřeních k jejich nápravě.

Metodická pomůcka je členěna na dvě hlavní části: část obecnou a přílohy. V obecné části jsou rozpracovány a upraveny principy a postupy řídící kontroly, které vycházejí z "Metodické příručky pro výkon řídící kontroly v orgánech veřejné správy." V této části je definován vnitřní kontrolní systém, jsou zde shrnuty základní principy a postupy, na kterých je založena práce "kontrolujícího."

V příloze jsou pak uvedeny konkrétní praktické příklady, které mohou sloužit jako vodítko při hodnocení nastavení vnitřního kontrolního systému.

Závaznost příručky:
Příručka má doporučující charakter. Je zveřejněna na webových stránkách MF, www.mfcr.cz  v části Státní rozpočet.

1. Obecná definice

1.1. Definice vnitřního kontrolního systému

Vnitřní kontrolní systém je souhrn organizovaných, formalizovaných a stálých nástrojů a opatření, které jsou zavedeny v organizaci k zajištění dosažení stanovených cílů při splnění principu 3E (účelnosti, hospodárnosti, efektivnosti).

Cílem vnitřního kontrolního systému je:

• vytvářet podmínky pro hospodárný, efektivní a účelný výkon v organizaci,
• včas zjišťovat, vyhodnocovat provozní, právní a jiná nařízení a minimalizovat rizika vznikající v souvislosti s jejich implementací,
• podávat včasné informace příslušným úrovním řízení o výskytu závažných nedostatků a dávat informace o přijímaných a plněných opatřeních k jejich nápravě.

Vnitřní kontrolní systém:

• poskytuje pouze přiměřenou jistotu o splnění stanovených cílů, a proto
• nemůže plně zajistit, že dojde k jejich absolutnímu splnění.

Odpovědnost za zavedení a udržování vnitřního kontrolního systému ze zákona o finanční kontrole (§ 25) nesou vedoucí zaměstnanci orgánu veřejné správy v rámci své řídící pravomoci, nikoliv kontrolující.

1.2. Prvky vnitřního kontrolního systému:

Prvky, ze kterých se skládá vnitřní kontrolní systém musí poskytovat přiměřenou jistotu, že stanovené cíle budou splněny. Tyto cíle jsou definovány vedoucími zaměstnanci.

Vnitřní kontrolní systém je tvořen především následujícími prvky:

a) Kontrolní prostředí

Přístup vedoucích zaměstnanců k řízení organizace na všech stupních řízení ovlivňuje kvalitu kontrolního prostředí a vytváří tak základní podmínky pro fungování vnitřního kontrolního systému.

Kontrolní prostředí lze charakterizovat především principy:

b) Kontrolní postupy

Kontrolní postupy jsou mechanismy, které stanoví vedoucí zaměstnanci k získání přiměřené jistoty, že bude dosaženo stanovených cílů organizace. Slouží ke sledování průběhu, schvalování a uskutečňování operací a nezávislé kontrole výkonů.

Kontrolní postupy lze charakterizovat především principy:

c) Informační a komunikační systémy

Informační a komunikační systémy jsou soubory vnějších i vnitřních informací organizace. Jde o soubor postupů a metod, které zaznamenávají všechny operace správně, věrohodně, průkazně, včas a dostatečně podrobně. Samotné informace musí být dostupné všem vedoucím pracovníkům, sdělené včas a ve správné formě. Informační a komunikační systémy umožňují pracovníkům získávat a předávat si navzájem informace potřebné k provádění, řízení a kontrole svých výkonů.

Předávání informací (neboli komunikace) může být v působnosti organizace zajištěno různými způsoby. Přenos informací by měl být obousměrný, a to jak vertikálně (tj. mezi nadřízenými i podřízenými), tak i horizontálně (tj. mezi zaměstnanci stejné řídící úrovně, vnějším subjektům).

Vedoucí zaměstnanci stanoví konkrétní způsob zaznamenávání operací a událostí a zároveň odpovídají za zavedení informačního systému v souladu s odpovídajícími právními předpisy.

Prověřujeme-li účinnost vnitřního kontrolního systému, zkoumáme především nastavení účetního a rozpočtového systému z hlediska dodržování příslušných zákonů a vyhlášek.

Informační a komunikační systém lze charakterizovat principem:

informace, komunikace a dokumentace, znamená, že informace, které mají charakter rozpočtový, účetní, právní a správní, odpovídají skutečnosti a jejich dokumentace je v souladu s právními předpisy a interními akty řízení. Jsou roztříděné např. dle povahy, jsou relevantní, odpovídají účelu, objektivní, ověřitelné, dostupné a archivovány. A dále pak, pracovníkům jsou poskytovány relevantní informace včas a v odpovídající formě.

d) Určení a hodnocení rizika

Riziko vyjadřuje pravděpodobnost vzniku události či změny, která nepříznivě ovlivní dosažení stanoveného cíle. Je charakterizováno jednak pravděpodobností výskytu, jednak závažností dopadu na orgán veřejné správy. Hodnocení rizika je systematický proces posuzování možných odchylek od záměrů a profesionálních soudů o pravděpodobných negativních stavech a událostech.

Základním předpokladem pro odhadnutí míry rizika je znalost procesů, struktur, systémů, činností, produktů, vnitřních předpisů a externích norem a dále znalost míst vzniku rizik. Podle hodnocení závažnosti rizik lze určit výši celkového rizika, a s tím spojenou potencionální ztrátu.

Při hodnocení rizik je třeba věnovat pozornost následujícím faktorům, které rizika v organizaci významně ovlivňují:

• změna vnějšího prostředí (zákonů, předpisů),
• nový nebo inovovaný informační systém,
• nové aktivity/činnosti organizace,
• organizační změny,
• noví pracovníci.

Určení a hodnocení rizika lze charakterizovat principem:

minimalizace rizika, znamená, že v organizaci jsou zavedeny takové postupy a metody, které včas odhalují, upozorňují a napravují vzniklá pochybení.

e) Monitorovací činnost

Jde o proces, kterým se sleduje a posuzuje (ověřuje) adekvátnost fungování a kvalita výkonnosti vnitřního kontrolního systému v daném časovém období. Monitorování provádějí všichni vedoucí zaměstnanci jako součást své řídící práce.

Monitorovací činnost lze charakterizovat především principem:

Monitorování, což znamená, že vnitřní kontrolní systém je periodicky sledován.

2. Základní principy práce kontrolujícího

Kontrolující pracuje podle mezinárodních standardů, které definují hlavní principy a východiska jeho činnosti.

Základními principy práce kontrolujícího jsou:

Jednotlivé principy znamenají, že kontrolující při výkonu své práce:

• princip integrity:

  -	dodržuje zákony,
  -	poskytuje informace v souladu se zákonem,
  -	respektuje cíle organizace a napomáhá k jejich dosažení;

• princip objektivity:

  -	neúčastní se žádných aktivit, které mohou ovlivnit jeho objektivní úsudek,
  -	nezamlčí žádné významné skutečnosti, které jsou mu známy;

• princip důvěrnosti:

  -	poskytuje informace pouze odpovědným osobám,
  -	získané informace nevyužívá k vlastnímu prospěchu ani prospěchu třetích osob,
  -	nejedná v rozporu se zákonem nebo etickými cíli organizace;

• princip kompetentnosti:

  -	poskytuje pouze takové služby, pro které má odpovídající kvalifikaci,
  -	pravidelně zdokonaluje svoji odbornost a kvalitu služeb.

3. Postupy kontrolujícího

Kontrolující při zjišťování nastavení úrovně vnitřního kontrolního systému by měl zvolit takový postup, který by mu umožnil učinit závěr, že zavedený systém je dostačující k zajištění dosažení stanovených cílů.

3.1. Prověření vnitřního kontrolního systému

Při zjišťování úrovně vnitřního kontrolního systému kontrolující především zkoumá, zda jsou zavedeny, uplatňovány a respektovány všechny jeho prvky a principy (viz část 1.2).

Kontrolní prostředí

Cílem "kontrolujícího" je zjistit/prověřit, zda jsou zavedeny a dodržovány základní principy charakterizující kontrolní prostředí organizace. Jedná se především o principy:

Princip organizace
Předmětem prověření je především:

• formalizace cílů organizace,
• organizační řád (nebo jiný dokument splňující znaky organizační struktury jednotlivých útvarů),
• vymezení pravomocí a odpovědností jednotlivých zaměstnanců, jejich vzájemná zastupitelnost,
• vzájemná kontrola úkolů,
• systém supervize,
• způsob řízení.

Princip stálosti
Předmětem prověření je především, zda:

Kontrolní postupy

Cílem "kontrolujícího" je zjistit/prověřit, zda jsou zavedeny a dodržovány v organizaci základní principy charakterizující kontrolní postupy.

Princip integrace
Předmětem prověření je především, zda:

Princip univerzálnosti
Předmětem prověření je především:

Informační a komunikační systémy

Cílem "kontrolujícího" je zjistit/prověřit, zda potřebné informace jsou dostupné všem odpovědným zaměstnancům, jsou jim poskytovány včas a odpovídající formou/způsobem. A dále, zda je vypracován systém vertikální i horizontální komunikace a systém archivace dokumentů.

Princip informace, komunikace a dokumentace
Předmětem prověření jsou především:

Určení a hodnocení rizika

Cílem "kontrolujícího" je zjistit/prověřit, zda je nastaven a aktualizován systém řízení rizik a zda se s tímto systémem pracuje. A dále, že zavedené řídící a kontrolní systémy účinně předcházejí omylům/chybám a v případě jejich výskytu jsou schopny je odhalit, upozornit na ně a případně je odstranit. V neposlední řadě prověřit, zda omyly/chyby jsou bez odkladu napravovány s ohledem na jejich závažnost. V tomto případě, je vždy nutné stanovit konkrétní osobu, která chybu odstraní nebo zodpovídá za její odstranění.

Monitorovací činnost

Cílem "kontrolujícího" je zjistit/prověřit, zda je vytvořen systém sledování vnitřního kontrolního systému.

3.2. Hodnocení vnitřního kontrolního systému

Jedním z podkladů pro hodnocení účinnosti vnitřního kontrolního systému je analýza rizik. Kontrolující si nejprve vyžádá analýzu rizik zpracovanou vedoucími zaměstnanci. Zároveň jim předloží k vyplnění dotazník kontrolora (viz Příloha č. 3).

Kontrolující následně provede vyhodnocení získaných podkladových materiálů a na jejich základě si stanoví rizikové oblast. Při hodnocení rizik bere v úvahu i výsledky předcházejících kontrol.

Při výběru kontrolních akcí se pak zaměří především na ty oblasti, kde je vyhodnocené riziko nejvyšší nebo na oblasti, kde nebyla doposud vedoucími pracovníky rizika stanovena. Kontrolující ale nesmí opomenout ani oblasti s nižší mírou rizika.

Kontroly by měly být prováděny na reprezentativním výběru vzorku (viz Pokyn MF pro výběr vzorků CHJ č. 4 dostupný na webových stránkách MF), aby kontrolující mohl dát přiměřené ujištění, že prověřovaný vnitřní kontrolní systém je účinný.

Obecně se doporučuje, aby organizace při zavádění účinného vnitřního kontrolního systému zachytila kontrolu jednotlivých pracovních postupů pomocí vývojového diagramu, kde budou jasně viditelné všechny kontrolní body včetně automatické kontroly, tak i kontroly, kterou provádějí sami řídící zaměstnanci.

4. Fáze kontroly

Kontrola se dělí na dvě základní fáze, které se dále člení na jednotlivé postupy.

4.1. Příprava kontroly

Příprava kontroly je považována za nejdůležitější
část v celém procesu kontroly. Na kvalitě provedené
přípravy závisí úspěch celé kontroly. Proto je nutné
jí věnovat mimořádnou pozornost (viz. Příloha č. 1).
Je důležité prostudovat veškeré dostupné materiály
mající vztah ke kontrolované činnosti (např. předcházející
auditní a kontrolní zprávy, informace zveřejněné
na internetu, zákony a vnitřní předpisy upravující kontrolovanou
oblast, ...).

4.1.1. Plánování kontroly

4.1.2. Příprava programu kontroly

Na základě vyhodnocení rizik a analýzy předložených materiálů vedoucí kontrolujících rozpracuje program kontroly do podrobných postupů. (viz Příloha č. 2). Cílem stanovení těchto postupů je prověření a vyhodnocení, zda vnitřní kontrolní systém je nastaven a zda odpovědní vedoucí zaměstnanci vykonávají řídící kontrolu, identifikují rizika a přijímají přiměřená a účinná opatření k jejich odstranění nebo zmírnění.

Program kontroly musí být schválen odpovědným vedoucím zaměstnancem, může však být podle potřeby upravován na základě zjištění kontrolujícího.

4.1. Realizace kontroly

4.2.1. Kontrola na místě

Kontrolující si ověřuje na místě správnost a autentičnost informací získaných v průběhu přípravy kontroly. Měl by se přesvědčit, že popsaný systém odpovídá praxi a zda existují mechanismy pro stálou aktualizaci dokumentace systému. K tomu účelu využívá dotazníky, výstupy analýzy rizik, výsledky předchozích kontrol atd.

4.2.2. Zpráva z kontroly

Po ukončení kontroly vypracuje kontrolující zprávu, která musí být projednána s kontrolovaným a poté je předložena vedoucímu orgánu veřejné správy. Zpráva má obsahovat zejména následující náležitosti:

Zpráva by měla být formulována jasně a srozumitelně a doporučení by měla být konkrétní a jejich realizace by neměla být složitá. O splnění doporučení/ opatření vedoucí zaměstnanec podá zprávu v dohodnutém termínu.

5. Právní rámec
(výčet rozhodujících právních předpisů)

6. Přílohy hodnocení nastavení vnitřního kontrolního systému

(Přílohy nejsou k dispozici v elektronické podobě)

7. Literatura

1. Allen S.: Financial Risk Management, Wiley, 2003
2. Dvořáček, J. : Interní audit a kontrola, C.H. Beck, Praha 2000
3. Ochrana F.: Manažerské metody ve veřejném sektoru, terapie, praxe metodika uplatňování, Ekopress,
Praha, 2002
4. Public Internal Financial Control in the Czech Republic, Report of the SIGMA Peer Review Team, 2003
5. Ratliff R.L., Reding K.F.: Úvod k provádění auditorské činnosti: Logika, zásady a trchnika, 2003
6. Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol.: Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru. Ekopress, 2003
7. Ricchiute D.N.: Audit, Victorial Publishing, Praha, 1994
8. Smejkal V., Rais, K.: Řízení rizik, Grada publishing, Praha, 2003
9. Auditorská zpráva PricewaterhauseCoopers, Praha, 2004
10. Mezinárodní standardy, ČIIA, Praha, 2004
11. Metodická příručka pro výkon řídící kontroly v orgánech veřejné správy, MF, 2005
12. Odborný časopis Interní auditor